指日，国度发改委颁发了（发改办投资〔2024〕1013号，简称“1013号文”），对2023年11月份今后PPP新机造系列策略中的相闭实质实行了明了与加强，这较着将对另日PPP新机造下特许规划形式的整个实行起到紧要的影响，故此咱们特将1013号文实行需要的认识。
鉴于1013号文涉及的紧要实质较多，咱们将分成若干篇幅一一实行解读。同时碍于全部篇幅，对付1013号文中容易会意的局部咱们将不再阐扬。
本文为第一局部，针对1013号文提出的“当局投资赞成”实行商讨。作家正在前段年光曾写过《财务资金对特许规划的赞成（一）：项目维护期的“当局投资赞成”》一文，对当局投资赞成的闭连实质做过必定的阐扬，接待读者参考阅读。本文则是基于1013号文的核心要义而更实行了更为深远地认识。
“二、端庄聚焦应用者付费项目……对拟正在维护期供给当局投资赞成的项目，要正在特许规划计划中显着当局投资赞成资金源泉、赞成形式以及额度上限。”
当局投资赞成是PPP新机造中的一个极为紧要的策略东西，它不妨直接增加项目投资收益的亏折、删除或者避免项主意投资危机。某种水平上，要是当局不妨饱满地操纵好“当局投资赞成”形式，将使更多的特许规划项目得以落地（加倍是投资收益不太平或者投资危机较大的项目），进而使PPP特许规划形式从新成为各地要点尊崇和仰仗的投融资形式，重现当初之光芒。
2023年11月份今后的PPP新机造均显着夸大了应用者付费，正在1013号文中同样沿用了这一主题准绳。然而，正在端庄聚焦应用者付费的情景下，PPP新机造今后的系列文献也均显着了许诺PPP特许规划项目能够取得“当局投资赞成”。然而，以往的策略文献并没有对“当局投资赞成”应描画哪些重点实行细化，必定水平上影响了这种形式的行使。实验中，许多当局因不明白流程而不敢用当局投资赞成的形式，操心因而而被认定隐性债务。1013号文则是增加了这个亏折，即哀求正在特许规划计划中显着当局投资赞成的资金源泉、赞成形式和额度上限。另日的PPP特许规划项目将环绕这三个方面设定当局投资赞成的整个实质。本文将对这三个因素一一实行阐扬。
为了便于本文的全部阐述，咱们先绕开“资金源泉”而最初商量一下“赞成形式”。从国务院颁发的《当局投资条例》（国务院令第712号）来看，当局投资的形式重要包罗直接投资、资金金注入、投资补帮、贷款贴息等形式。直接投资形式用于非规划性项目，不属于PPP特许规划项主意范围，咱们不再商量；而从实验中看，贷款贴息形式对PPP特许规划项主意赞成感化相对有限且少有行使，也不必要过多眷注。因而，1013号文中所称的“赞成形式”重要聚集正在资金金注入和投资补帮两个方面，除非需要，本文对付直接投资与贷款贴息将不实行阐扬。
闭于资金金注入和投资补帮两种投资赞成形式的整个行使重点，因并不属于本文的最主题题目，咱们将不再阐扬。
1013号文中哀求特许规划计划应显着当局投资的“资金源泉”，此项规章是PPP新机造问世今后的初次产生。实践上假使过往的PPP新机造若干策略文献中均未提及“资金源泉”，然而从内正在逻辑上也能够推论出特许规划计划中应包罗此项实质。也便是说，既然当局显着暗示了将赐与投资赞成，总得说明确资金哪里来。本次1013号文之于是对此实行了明了化，实践上也是维系了现在我国的经济大势，最大限造地保险PPP特许规划项主意顺遂落地。一目清晰，我国现在的经济大势禁止笑观，税收、土地出让金为主的财务收入的接连低浸与地方当局显性与隐性债务的双重叠加，导致地方财务顾此失彼。因而，某些当局能够会产生不研商财务可靠处境，为了上项目、吸引投资而盲目开出“空头支票”，导致当局投资赞成的资金正在许可后无法落实到位，进而对项主意实行酿成庞大影响。因而，1013号文提出了特许规划计划应显着资金源泉，拥有相称紧要的实际意旨。
岂论是从法理上仍是从实验中，当局投资赞成的资金源泉都不应局部地方当局务必只可应用某一类资金。从实验中看，当局投资赞成的资金重要源泉于以下方面：
此种资金源泉较着是最常见的，也是最容易会意、最容易应用的资金源泉。从赞成形式上看，地方财务自有资金既能够举动项目资金金，也能够举动投资补帮资金。
当资金源泉于地方财务自有资金时，地方当局正在编造特许规划计划时应饱满研商到财务经受才具题目。即，正在现在地方财务产生如许逆境的处境下，一个地方当局的财务经受才具是否不妨足以赞成此笔资金的开支。从实际处境看，因为过去PPP形式下的财务经受才具论证的策略文献曾经废止，实践上到目前为止，国度相闭部分并没有出台闭连的论证按照或策画公式、圭臬，因而，地方当局能否根据特许规划计划与公约的规章供给投资赞成，将存正在较大的不确定性。因而，咱们发起国度相闭部分应当出台新的财务经受才具的论证指引（这个论证指引实在也不必仅针对PPP特许规划项目，只消是操纵了地方财务自有资金对任何项目供给当局投资赞成，均可实用）。
当局专项债举动现在我国地方当局投资的一种紧要资金源泉，同样也能够对PPP特许规划项目起到赞成感化。但从实验中看，当局专项债与PPP特许规划形式的维系并不多见，因而，咱们有需要对少许枢纽性重点实行阐扬。
（1）当局专项债的赞成形式。正在当局投资赞成的各类整个形式中，当局专项债的赞成形式应为资金金注入。重要源由为，当局专项债的性子裁夺了专项债的投资务必取得足额的回报，而投资补帮、贷款贴息等形式自身拥有无偿性。因而，要是当局一方面采用投资补帮的形式，而另一方面却还得必要从项目中取得回报，那必定发生了法理上的逻辑舛错和实操当中的工夫逆境。也恰是由于此，《本原举措和公用工作特许规划统造措施》（国度发改委等令第17号才显着了当局专项债券能够用作PPP特许规划项主意资金金，而并没有提及其他当局投资赞成形式。
（2）当局专项债并不行举动整个特许规划项主意资金金，而是必要用命当局专项债用作项目资金金的闭连规章。指日，国务院颁发了《国务院办公厅闭于优化完好地方当局专项债券统造机造的看法》（〔2024〕52号），显着规章了当局专项债可用作项目资金金的行业为22类（此局部不是本文的要点，咱们不再罗列），因而，特许规划项主意类型务必位居其列，方可如愿以偿的与当局专项债结为连理。
（3）应用当局专项债时，应对项目实行兼顾规划，省得影响项主意落地性。“当局专项债+特许规划”形式中，必要从两个角度研商：第一，只消合规，地方当局能够自帮确定某一个特许规划项目中应用当局专项债。然而，假使地方当局显着了某一个特许规划项目采用专项债做资金金，但项目融资却反而能够存正在必定的危机；第二，也不行看不起的是，当局专项债的申报是拥有必定危机性的，也便是说，假使地方当局辛勤规划申报也未必取得审批通过。因而，地方当局应正在规整齐个项目时，全盘研商同时采用当局专项债和项目融资两个方面的告捷率题目。
对应以上认识，咱们应整个眷注两种处境：第一种处境，要是项目先申请专项债并曾经告捷，则应试虑到项目融资是否不妨实时、顺遂落地，以避免导致专项债未能实时应用而惹起上司问责。从应对形式来说，地方当局应做好区别由社会资金方和当地国有企业增加该项目其余局部投资的两手计划。第二种处境，要是项目先确定采用特许规划形式，则应试虑到要是专项债申请不告捷，该若那儿置资金金题目。从应对形式来说，能够正在特许规划计划中设定资金金的调治预案，比如能够引入其他社会资金方或哀求中标的社会资金方追加资金金的投资比例等，省得资金金的亏折影响项目融资和落地。
（4）闭于当局专项债用于特许规划项目资金金后的整个实行题目，同样也是比拟紧要和繁复的，然而因不属于本文焦点，因而本文不再伸开阐发。
上司财务资金重如果指主旨预算内投资、超历久额表国债资金、省级专项资金赞成等上司财务赞成资金。
（1）上司财务资金的赞成形式。遵循《主旨预算内投资补帮和贴息项目统造措施（2023修订）》《主旨预算内投资资金金注入项目统造措施》的规章（省级资金前述主旨预算内投资的规章邻近），从性子上看，主旨预算内资金既能够采用资金金注入形式，也能够采用投资补帮形式。同时，对付省级专项资金而言，常常所正在省都有显着的统造措施，但应用形式多半与主旨预算内投资好像，因而咱们不再赘述。而对付超历久额表国债而言，因其属于至极态化产物故而国度并没有出台闭连的策略文献，其应用畛域正在2025年显着聚焦“两新”（是指促使新一轮大周围修立更新和消费品以旧换新）和“两重”（是指国度庞大战术实行和要点范畴安万才具维护）范畴，其应用形式则参照主旨预算内投资来应用。
（2）差别赞成形式的成绩差别。要是上司财务资金举动项目资金金，则必要特许规划项目有充盈的收益来满意这局部资金的回报（当然，地方当局也能够针对特定项目采用放弃分红权的形式，从而下降投资回报哀求）；要是上司财务资金举动投资补帮，则此局部资金不必要收益来保险，特许规划者天然轻松不少。可见比拟之下，采用投资补帮比采用资金金注入形式更容易达成项目落地。因而，正在规划项目时，要是项目收益性好，则上司财务资金既能够举动项目资金金也能够举动投资补帮资金；若项目规划存正在必定的危机，则采用投资补帮的形式更为适宜。但从另一个角度看，投资补帮并没有使上司财务资金转化为当局的应有权柄和应得利润，因而，正在某些项目中并没有达成当局的权力最大化。因而，当局正在抉择采用哪种赞成形式时，应归纳多方面要原来确定。
（3）鉴于上司财务资金的申申诉捷存正在很大的不确定性，因而：第一，当上司财务资金采用资金金注入形式时，若上司财务资金获取不告捷，则应同前述当局专项债的阐述相同做好预先预案；第二，当上司财务资金采用投资补帮形式时，若上司财务资金获取不告捷，则地方当局的自有财务资金是否不妨举动后备军实时足额增补。
当局投资赞成的额度上限重要包罗两个额度上限，一是出资数额的额度上限（简称“出资数额上限”），二是y出资额正在项目总投资当中所占比例的额度上限（简称“出资比例上限”）。换句话说，当局赐与投资赞成不只要研商到出资数额相符哀求，同时也要研商到当局投资数额正在项目总投资中的出资比例相符哀求。针对差另表资金源泉和赞成形式，当局投资赞成的额度上限并非统统好像，咱们特遵循不怜惜形汇总成如下表格，以便分明可见。
目前国度并没有显着的规章，能够会意为数额不限。然而，正在编造整个特许规划项主意实行计划中，应基于地方财务自有资金、当局专项债资金、上司财务资金等差另表处境确定相应的出资数额上限。
当当局投资的赞成形式为资金金注入时，实践上阐扬出来的整个表面为当局出资人代表正在PPP特许规划项目公司中的出资比例上限（出资形式常常为股权出资，但也不扫除能够采用联合造等其他出资表面）。
（1）常例处境下对出资比例的会意。正在过去的PPP形式中，当局出资人代表正在项目公司中的持股比例应该低于50%，且不拥有实践掌管力及统造权。然而PPP新机造实行后，《闭于表率实行当局和社会资金协作新机造的指挥看法》（国办函〔2023〕115号）和国度发改委等级17呼吁并未对当局出资人代表正在项目公司中的持股比例做出显着规章，然而编造概要的阐扬为地方本级国有独资或国有控股企业“举动当局出资人代表时，准绳上不得正在项目公司中控股。”假使编造概要端庄意旨上不属于策略，然而其规章实践上曾经起到了策略的身分和感化。因而，咱们能够会意为，PPP新机造后的特许规划项目，当局出资人只消不处于控股身分，则资金金注入的出资比例额度上限没有其他局部性规章。
第一，当局出资人代表是否能够与社会资金根据50%：50%的持股比例。从现在PPP新机造的前述规章看，新策略并未禁止当局方与社会资金方的股权比例中分。然而从法理上看，这种股权比例好像的构造容易酿成公司的决定僵局，且特许规划项目属于公益性项目，协作刻期很能够长达数十年，引导人和实践营业认真人的更替正在所不免，因而，此种僵局形态倒霉于项目公司的杰出规划，进而能够使民多好处与民多太平蒙受到危机。
第二，从上述策略的表述中咱们能够看出，国度并未绝对禁止当局出资人代表控股项目公司，那么，什么处境下当局出资人代表能够正在项目公司中控股？对此，维系营业体会，咱们以为当局出资人代表能够控股的情景重要包罗以下几种：一是某项目对地方的经济兴盛、民多好处或民多太平等至极紧要，当局方控股更有利于把控项主意规划倾向和危机；二是遵循某项主意性子，社会资金的好处诉求更重视运营收入（即社会资金受项目公司二次委托赚取运营统造费）而非投资收益，则社会资金对控股项目公司并无心思以至生气投资额越少越好。三是某项主意投资危机较大，即使是当局方放弃分红权，社会资金依旧不肯冒险投资，则当局方能够实行控股，以删除社会资金的投资危机。当然，从现在国度发改委对PPP特许规划项目端庄统造的立场看，要是当局出资人拟控股项目公司，则地方当局应向省级发改委以致国度发改委实行显着申请，以求获得上司结构的认同，避免私行做主后被哀求整改或叫停。
（1）从国度层面看。财务部正在《财务部闭于印发主旨预算内固定资产投资补帮资金财务财政统造暂行措施的通告》（财修〔2005〕355号）中显着规章了，“对整个项主意投资补帮，准绳上不得赶过项目总投资的50%。”国度发改委并未正在《主旨预算内投资补帮和贴息项目统造措施》中显着哀求出资比例上限，然而正在许多行业范畴的主旨预算内投资的文献中却做了显着的规章。正在此咱们仅举两例：
《国度兴盛革新委闭于印发水利主旨预算内投资专项统造措施的通告》（发改农经规〔2024〕1761号）
水生态解决工程。包罗水土维系、要点水生态解决工程等。对东、中、西、东北区域，区别根据项目投资的40%、50%、70%、70%予以赞成。
《闭于修订印发文明旅游晋升工程实行计划主旨预算内投资统造措施的通告》（发改社会〔2019〕124号）
主旨预算内投资采用按比例补帮并掌管补帮投资最高限额的形式予以安插。准绳上根据东、中、西部区域（含遵循国度闭连区域策略享福中、西部策略区域）区别不赶过审定总投资的30%、60%和80%的比例实行补帮。
因而，归结起来，要是某一类型项目国度出台了闭连的规章（重如果国度发改委或者发改委说合闭连部委出台），则主旨预算内投资则根据该规章实践；没有国度显着的规章，则应根据不赶过项目总投资的50%实践。然而，从现在的实践处境来看，许多范畴的策略都显着了比例规章，而且赶过50%的漫山遍野。
（2）对付主旨预算内投资对项主意赞成，从天下畛域看较着并不会占据大都，大局部项目重要仍是来自于地方财务自有资金出资。从地方层面看，有些地方也做了投资补帮不赶过50%的规章，有些地方未做出规章。咱们同样举两个例子阐发。
市级维护财力安插给单个项主意投资补帮或贴息资金，准绳上不赶过项目总投资的50％、额度上限不赶过5000万元。赞成额度赶过上述圭臬的，应该报市当局赞帮后安插。
单个投资项主意投资补帮或贴息资金的安插准绳上最高限额不赶过300万元。投资补帮赶过300万元或占项目总投资的比例赶过50％的，按直接投资或资金金注入形式统造。
从这两个例子来看，这两个都邑的地方财务的投资补帮数额的赞成力度相称有限。比拟之下，要是地方当局不出台整个圭臬反而不妨参照国度的闭连圭臬（即没有规章整个投资补帮的数额），反而更能推进PPP特许规划项主意落地实行。
从国度层面看，正在已经2003年的《主旨预算内投资补帮和贴息项目统造暂行措施》（国度兴盛和革新委员会令第31号，现已失效）中规章了，“国度兴盛革新委安插给单个投资项主意投资补帮或贴息资金的最高限额准绳上不赶过2亿元。”但随后2013年、2016年和2023年历次删改的《主旨预算内投资补帮和贴息项目统造措施》，均将此实质删除。因而，目前看国度层面并未对数额做出显着哀求。
当局投资赞成是否务必像运营补贴相同必要行业同一规章，是不绝今后存正在差别意见的题目。也恰是由于此，有些地方当局对付投资收益难以达成自均衡的项目，因不敢采用投资补帮形式而不敢触碰特许规划形式，这实践上是正在很大水平上阻挠了特许规划形式的兴盛。咱们以为当局投资赞成不必要根据行业同一规章，源由如下：
从国办函〔2023〕115号文到当前的1013号文都没有显着规章当局投资赞成务必根据行业同一规章的哀务实践，固然这两个重磅文献都显着提及了对当局投资赞成应“根据比量齐观的准绳”，但“比量齐观”准绳是指不管是否采用特许规划形式，当局都应当供给投资赞成，而并不行会意为这种当局投资赞成务必有行业的同一补贴。
实践上咱们应戒备到，从PPP新机造最初的国办函〔2023〕115号文直到最新出台的1013号文，行业同一规章都是运营补贴所专属的。正在此，咱们特将PPP新机造今后的各项规章实行汇总，如此特别了如指掌。
由表4能够显明看出，PPP新机造的策略哀求是将运营期补贴与维护期的当局投资赞成并列实行的规章，行业同一规章归属于运营期队伍，天然能够忖度出不属于当局投资赞成的范围。
当局投资赞成是主旨、省级、地方当局各级财务资金对付某一个整个项目赐与的赞成。换句话说，同样类型的项目，一个项目获得了当局投资赞成，而另一个项目则很能够得不到赞成，必要归纳认识该项主意成熟度、项主意接受单元或者实行主体处境、对当区域域兴盛的紧要性等要素实行归纳判定。咱们从近些年来各地踊跃申报的主旨预算内投资和超历久额表国债来看，显明能够看出同样类型的项目并非都不妨获得国度的赞成，几家欢娱几家愁。再如当局根据资金金注入的形式赐与某一个项主意赞成，当局出资占股毕竟是1%仍是49%，则统统由地方当局遵循整个处境自行裁夺，较着不拥有行业同一性。由此能够明确的看出，当局投资赞成实践上能够看作是各级当局对某一个项主意分表眷顾，而非如运营补贴相同采用普适化准绳的雨露均沾。
综上，咱们生气跟着PPP新机造各项策略的进一步出台，各地当局不妨对当局投资赞成的内在、意旨和行使形式特别确切、深切的会意，进而推进越来越多的PPP特许规划项主意落地实行，为重振我国的经济起到应有的感化。
